Г. С. АФАНАСЬЕВА, почетный строитель России,
награждена медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени
В соответствии с планом мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере строительства, утвержденным вице-премьером правительства РФ Д. Н. Козаком, Минрегион России разработал проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», которым предусматривается «внедрение института негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, равного по своему юридическому статусу и конкурирующего с существующим институтом государственной экспертизы”. Цитата взята из текста пояснительной записки к проекту закона, размещенному на официальном сайте Минрегиона.) Эти изменения настолько существенны и принципиальны, что необходимо их широкое публичное обсуждение.
Принятие названного закона продолжит череду нововведений, отстраняющих государство от регулирования градостроительной деятельности. Следствием этого в первую очередь может стать создание неограниченного количества “экспертиз” в том числе при крупных строительных холдингах. В сочетании с попустительством местных властей это может привести к непредсказуемым последствиям в области безопасности зданий и сооружений, нарушению баланса между коммерческой застройкой территорий и развитием социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры поселений.
Следует пояснить, чем вызваны такие опасения.
1. Проектом закона предусматривается уравнять полномочия организаций, проводящих государственную и негосударственную экспертизу, без создания действенного механизма контроля, надзора и учета за деятельностью аккредитованных организаций. Даже не определен орган исполнительной власти и его полномочия по осуществлению контроля и надзора за полнотой и качеством проведения аккредитованными организациями негосударственной экспертизы; по установлению содержания и форм отчетности по результатам деятельности аккредитованных организаций; по приостановлению и изъятию у аккредитованных организаций полномочий (в случае неисполнения или ненадлежащего их исполнения; прекращения деятельности организаций по решению учредителей; отсутствия договора страхования ответственности или при неуплате страховой премии) и передачи ответственности по изъятым полномочиям.
Из текста проекта закона нельзя понять:
• является заключение негосударственной экспертизы срочным (с ограниченным сроком действия) или бессрочным, учитывая, что срок действия договора страхования ответственности может составлять всего один год;
• может ли быть отнесена к типовой проектной документации документация, по которой выдано положительное заключение негосударственной экспертизы;
• приостанавливается ли действие ранее выданных заключений негосударственной экспертизы в случае изъятия у аккредитованной организации полномочий;
• к кому переходят полномочия и ответственность по заключениям негосударственной экспертизы в случае изъятия у аккредитованной организации полномочии, прекращения ее деятельности по решению учредителей, отсутствия договора страхования ответственности или при неуплате страховой премии.
Отсутствие четко прописанных требований по указанным вопросам может привести к тому, что на основании только заключения негосударственной экспертизы могут быть построены десятки и сотни объектов по всей стране, при этом после выпуска такого заключения организация по проведению негосударственной экспертизы может быть ликвидирована без каких-либо последствий для ее учредителя и аккредитовавшей организации.
Также необходимо обратить внимание на следующее. Страхование гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам не может считаться действенной мерой для обеспечения аккредитованными организациями надлежащего исполнения обязанностей по проведению экспертизы в связи с тем, что:
• стоимость объектов капитального строительства и размер возможного ущерба, понесенного третьими лицами в результате их разрушения, по большинству объектов капитального строительства, подлежащих государственной экспертизе, может многократно превышать размер страховой суммы в 50 ООО ООО р. В случае типовой проектной документации, если Минрегионом будет отменен приказ от 09.07.07 г. № 62 (об утверждении критериев отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства), возможный размер ущерба будет зависеть от того, насколько широкое распространение этот типовой проект успеет получить, как скоро будут выявлены и ликвидированы его недостатки;
-жизненный цикл объекта капитального строительства может составлять до 100 лет и более, а период деятельности аккредитованных коммерческих организаций и срок действия договора страхования могут составлять всего один год.
Идея проекта закона о страховании ответственности организаций по проведению негосударственной экспертизы легко реализуема и без изъятия полномочий у субъектов Федерации — в рамках существующей модели проведения государственной экспертизы. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности установлена гл. 8 Градостроительного кодекса РФ. Любой действующий орган государственной экспертизы может застраховать свою гражданскую ответственность, что уже осуществлено рядом организаций. При этом не стоит забывать о субсидиарной ответственности государства, установленной ст. 60 Гражданского кодекса РФ.
2. Проект закона не устанавливает никаких требований к реестру заключений негосударственной экспертизы, не уточняет деление по территориальному принципу (строят в Красноярске, экспертиза в Вологде), а целиком направлен только на описание мероприятий по страхованию ущерба по результатам деятельности аккредитованных организаций негосударственной экспертизы, причем в Градостроительный кодекс РФ предлагается внести оценку стоимости человеческих жизней и стоимости погребения (2 млн р. и 25 тыс. р. соответственно).
3. В соответствии с федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предмету ведения муниципальных образований отнесены следующие вопросы:
• утверждение генеральных планов поселений и подготовленной на их основе документации по планировке
территории;
• выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию;
• утверждение местных нормативов
градостроительного проектирования.
Градостроительным кодексом РФ предусмотрена возможность проведения государственной экспертизы документов территориального планирования на добровольных началах. При этом получение отрицательного заключения государственной экспертизы на документ территориального планирования не является препятствием для
его утверждения.
Муниципальные образования в большинстве своем, не имея ни кадров соответствующей квалификации з области градостроительства, ни административных ресурсов, не смогут противостоять натиску лидеров строительного бизнеса. В настоящее время только два муниципальных образования в стране могут реально решать проблемы такого уровня — это Москва и Санкт-Петербург.
В результате реализации предлагаемых изменений процесс коммерческой застройки населенных пунктов приобретет еще большую силу, что неизбежно приведет в лучшем случае к отставанию развития социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры или, что наиболее вероятно, к полному игнорированию насущных проблем граждан, которые проживают или будут проживать на застраиваемых территориях без поликлиник, школ, надежного современного инженерного обеспечения и развитой сети дорог. Таким образом, перенос ответственности на муниципальные образования представляется несвоевременным.
В то же время есть реальные и действенные пути упрощения процедур по предпроектной и проектной подготовке строительства, которые можно реализовать уже сегодня и без тех непредсказуемых последствий, о которых речь шла выше. Вот некоторые предложения.
1. Изменить процедуру утверждения документации по планировке территории, предусмотрев обязательность проведения государственной экспертизы указанной документации и инженерных изысканий для ее подготовки, предметом которой будет оценка соответствия проектов планировки территории и инженерных изысканий требованиям документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологических, экологических требований, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований пожарной, промышленной и иной безопасности, а также определение объектов капитального строительства, по которым необходимо проведение государственной экспертизы проектной документации на строительство.
Кстати, в гл. 5 «Планировка территорий» Гражданского кодекса РФ нет упоминаний об экспертизе. Как следствие, в проектах строительства зачастую нарушаются градостроительные нормативы. Исправить такое положение можно только при условии, что до утверждения муниципальными властями документов по планировке территорий будет на достаточно высоком профессиональном уровне организована их экспертиза.
Если удастся изменить действующее законодательство таким образом, чтобы на микрорайон или на его часть разрабатывался проект планировки, который в обязательном порядке проходил государственную экспертизу, то можно отказаться от обязательной экспертизы тех зданий, входящих в состав застройки, которые возводятся по однотипным проектным решениям. Например, из 10 жилых домов, строительство которых намечено с применением однотипных блок-секций, провести государственную экспертизу в полном объеме на один жилой дом, а по остальным домам рассматривать только решения по фундаментам, если геологические условия характеризуются неоднородностью и сложностью, а также решения инженерного обеспечения домов. В настоящее время, чтобы реализовать такой подход, застройщику нужно построить один из домов и получить по нему заключение органа государственного строительного надзора, только после этого он может претендовать на то, чтобы остальные дома рассматривались в качестве типовых. А это потеря как минимум года, а то и больше.
Таким образом, предлагаемая процедура экспертизы не усложнит, а упростит работу застройщика с государственной экспертизой, при этом существенно сократятся финансовые и временные затраты на экспертизу, а контроль со стороны государственного органа за градостроительной деятельностью в ключевых и принци-пиапьных вопросах не будет утрачен.
ПРОМЫШЛЕННОЕ И ГРАЖДАНСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО 6/2010
Кроме того, начиная работу на пред-проектной стадии, экспертиза получает возможность заранее выдать свои рекомендации заказчику и тем самым помочь в разработке проектной документации.
2. Включить в предмет государственной экспертизы проектной документации проверку ее соответствия документации по планировке территории, градостроительному плану земельного участка и техническим условиям.
3. Внести изменения в нормативные правовые акты, исключив из объектов, подлежащих:
• государственной экспертизе — сети инженерно-технического обеспечения, рассмотренные государственной экспертизой в составе проекта планировки;
• экологической экспертизе — объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов IV и V класса опасности;
• экспертизе промышленной безопасности — опасные производственные объекты, подлежащие расширению, техническому переоснащению, консервации и ликвидации.
Изменения в законодательстве о градостроительной деятельности, направленные на предоставление застройщикам больших прав, сокращение ограничений и контрольных функций со стороны государственных органов, необходимы. Этот процесс должен и будет идти, но, самое главное, при этом не потерять «бразды правления». Для застройщика, иностранного инвестора, в конце концов, главное — это прибыль. Из опыта известно, к чему приводит погоня за прибылью, когда всеми правдами и неправдами возводятся микрорайоны с чрезмерной плотностью застройки, без решения социальных и транспортных проблем, без надежного инженерного обеспечения, с отступлениями от санитарных, экологических нормативов, требований противопожарной и иной безопасности. Возникают огромные производственные, торговые и складские комплексы без учета интересов граждан, проживающих в регионе, приводящие к коллапсу на дорогах.
Примером негативных проявлений ускоренных действий по разгосударствлению строительной отрасли, ее либерализации могут служить возникшие проблемы с саморегулируемыми организациями в сфере строительства. Хотя целью нововведений было удешевить строительство и устранить административные барьеры.
Бесспорно, градостроительное законодательство нуждается в постоянном и планомерном развитии и совершенствовании. Постепенно, по мере создания и укрепления механизмов технического регулирования, которые, надо признать, находятся еще в зачаточном состоянии, возможно расширение полномочий негосударственной экспертизы.
Первоочередной задачей строительной отрасли нужно считать создание полноценной системы технических регламентов и норм и только после этого рассматривать вопросы расширения полномочий негосударственной экспертизы. В настоящее же время предложенные изменения Градостроительного кодекса РФ могут только развалить создававшуюся годами систему государственной экспертизы без ее сколько-нибудь полноценной замены .
6/2010 ПРОМЫШЛЕННОЕ И ГРАЖДАНСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 69(083.75)