Г. С. АФАНАСЬЕВА, почетный строитель России,

награждена медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени

В соответствии с планом меро­приятий по совершенствованию го­сударственного регулирования в сфере строительства, утвержденным вице-премьером правительства РФ Д. Н. Козаком, Минрегион России разработал проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Рос­сийской Федерации», которым пре­дусматривается «внедрение институ­та негосударственной экспертизы проектной документации и резуль­татов инженерных изысканий, рав­ного по своему юридическому стату­су и конкурирующего с существую­щим институтом государственной экспертизы”. Цитата взята из текста пояснительной записки к проекту закона, размещенному на офици­альном сайте Минрегиона.) Эти из­менения настолько существенны и принципиальны, что необходимо их широкое публичное обсуждение.

Принятие названного закона про­должит череду нововведений, от­страняющих государство от регули­рования градостроительной деятель­ности. Следствием этого в первую очередь может стать создание неог­раниченного количества “экспер­тиз” в том числе при крупных строи­тельных холдингах. В сочетании с по­пустительством местных властей это может привести к непредсказуемым последствиям в области безопасно­сти зданий и сооружений, наруше­нию баланса между коммерческой застройкой территорий и развитием социальной, инженерной и транс­портной инфраструктуры поселений.

Следует пояснить, чем вызваны такие опасения.

1. Проектом закона предусматривается уравнять полномочия органи­заций, проводящих государствен­ную и негосударственную эксперти­зу, без создания действенного меха­низма контроля, надзора и учета за деятельностью аккредитованных организаций. Даже не определен орган исполнительной власти и его полномочия по осуществлению кон­троля и надзора за полнотой и каче­ством проведения аккредитованны­ми организациями негосударствен­ной экспертизы; по установлению содержания и форм отчетности по результатам деятельности аккреди­тованных организаций; по приоста­новлению и изъятию у аккредито­ванных организаций полномочий (в случае неисполнения или ненад­лежащего их исполнения; прекра­щения деятельности организаций по решению учредителей; отсутствия договора страхования ответственно­сти или при неуплате страховой пре­мии) и передачи ответственности по изъятым полномочиям.

Из текста проекта закона нельзя понять:

• является заключение негосударст­венной экспертизы срочным (с огра­ниченным сроком действия) или бес­срочным, учитывая, что срок дейст­вия договора страхования ответст­венности может составлять всего один год;

• может ли быть отнесена к типовой проектной документации документа­ция, по которой выдано положи­тельное заключение негосударст­венной экспертизы;

• приостанавливается ли действие ранее выданных заключений негосу­дарственной экспертизы в случае изъятия у аккредитованной органи­зации полномочий;

• к кому переходят полномочия и ответственность по заключениям не­государственной экспертизы в слу­чае изъятия у аккредитованной ор­ганизации полномочии, прекраще­ния ее деятельности по решению уч­редителей, отсутствия договора страхования ответственности или при неуплате страховой премии.

Отсутствие четко прописанных требований по указанным вопросам может привести к тому, что на осно­вании только заключения негосу­дарственной экспертизы могут быть построены десятки и сотни объектов по всей стране, при этом после вы­пуска такого заключения организа­ция по проведению негосударствен­ной экспертизы может быть ликви­дирована без каких-либо последст­вий для ее учредителя и аккредито­вавшей организации.

Также необходимо обратить вни­мание  на следующее. Страхова­ние гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам не может считаться действенной мерой для обеспечения аккредитованными организациями надлежащего испол­нения обязанностей по проведению экспертизы в связи с тем, что:

• стоимость объектов капитального строительства и размер возможного ущерба, понесенного третьими ли­цами в результате их разрушения, по большинству объектов капиталь­ного строительства, подлежащих государственной экспертизе, мо­жет многократно превышать размер страховой суммы в 50 ООО ООО р. В случае типовой проектной документации, если Минрегионом будет от­менен приказ от 09.07.07 г. № 62 (об утверждении критериев отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проект­ной документации, не затрагиваю­щей конструктивных и других харак­теристик надежности и безопасно­сти объектов капитального строи­тельства), возможный размер ущер­ба будет зависеть от того, насколько широкое распространение этот ти­повой проект успеет получить, как скоро будут выявлены и ликвидированы его недостатки;

-жизненный цикл объекта капи­тального строительства может со­ставлять до 100 лет и более, а пери­од деятельности аккредитованных коммерческих организаций и срок действия договора страхования мо­гут составлять всего один год.

Идея проекта закона о страхова­нии ответственности организаций по проведению негосударственной экс­пертизы легко реализуема и без изъятия полномочий у субъектов Федерации — в рамках существую­щей модели проведения государст­венной экспертизы. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности ус­тановлена гл. 8 Градостроительного кодекса РФ. Любой действующий орган государственной экспертизы может застраховать свою граждан­скую ответственность, что уже осу­ществлено рядом организаций. При этом не стоит забывать о субсидиар­ной ответственности государства, установленной ст. 60 Гражданского кодекса РФ.

2. Проект закона не устанавлива­ет никаких требований к реестру за­ключений негосударственной экс­пертизы, не уточняет деление по территориальному принципу (строят в Красноярске, экспертиза в Волог­де), а целиком направлен только на описание мероприятий по страхова­нию ущерба по результатам дея­тельности аккредитованных органи­заций негосударственной эксперти­зы, причем в Градостроительный ко­декс РФ предлагается внести оценку стоимости человеческих жизней и стоимости погребения (2 млн р. и 25 тыс. р. соответственно).

3. В соответствии с федеральным законом Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» к предмету ведения муниципальных образований отнесены следующие вопросы:

• утверждение генеральных планов поселений и подготовленной на их основе документации по планировке

территории;

• выдача разрешений на строитель­ство, на ввод объектов в эксплуата­цию;

• утверждение местных нормативов

градостроительного проектирова­ния.

Градостроительным кодексом РФ предусмотрена возможность проведения государственной экс­пертизы документов территориаль­ного планирования на доброволь­ных началах. При этом получение отрицательного  заключения госу­дарственной экспертизы на доку­мент территориального планирова­ния не является препятствием для

его утверждения.

Муниципальные образования в большинстве своем, не имея ни кад­ров соответствующей квалификации з области градостроительства, ни ад­министративных ресурсов, не смогут противостоять натиску лидеров стро­ительного бизнеса. В настоящее вре­мя только два муниципальных обра­зования в стране могут реально ре­шать проблемы такого уровня — это Москва и Санкт-Петербург.

В результате реализации предла­гаемых изменений процесс коммер­ческой застройки населенных пунк­тов приобретет еще большую силу, что неизбежно приведет в лучшем случае к отставанию развития соци­альной, инженерной и транспортной инфраструктуры или, что наиболее вероятно, к полному игнорированию насущных проблем граждан, кото­рые проживают или будут прожи­вать на застраиваемых территориях без поликлиник, школ, надежного современного инженерного обеспе­чения и развитой сети дорог. Таким образом, перенос ответственности на муниципальные образования представляется несвоевременным.

В то же время есть реальные и действенные пути упрощения проце­дур по предпроектной и проектной подготовке строительства, которые можно реализовать уже сегодня и без тех непредсказуемых последст­вий, о которых речь шла выше. Вот некоторые предложения.

1. Изменить процедуру утвержде­ния документации по планировке территории, предусмотрев обяза­тельность проведения государствен­ной экспертизы указанной докумен­тации и инженерных изысканий для ее подготовки, предметом которой будет оценка соответствия проектов планировки территории и инженер­ных изысканий требованиям доку­ментов территориального планиро­вания, правил землепользования и застройки, технических регламен­тов, в том числе санитарно-эпидеми­ологических, экологических требо­ваний, требований государственной охраны объектов культурного на­следия, требований пожарной, про­мышленной и иной безопасности, а также определение объектов капи­тального строительства, по которым необходимо проведение государст­венной экспертизы проектной доку­ментации на строительство.

Кстати, в гл. 5 «Планировка тер­риторий» Гражданского кодекса РФ нет упоминаний об экспертизе. Как следствие, в проектах строительства зачастую нарушаются градострои­тельные нормативы. Исправить та­кое положение можно только при условии, что до утверждения муни­ципальными властями документов по планировке территорий будет на достаточно высоком профессио­нальном уровне организована их экспертиза.

Если удастся изменить действую­щее законодательство таким обра­зом, чтобы на микрорайон или на его часть разрабатывался проект планировки, который в обязатель­ном порядке проходил государст­венную экспертизу, то можно отка­заться от обязательной экспертизы тех зданий, входящих в состав за­стройки, которые возводятся по од­нотипным проектным решениям. На­пример, из 10 жилых домов, строи­тельство которых намечено с приме­нением однотипных блок-секций, провести государственную эксперти­зу в полном объеме на один жилой дом, а по остальным домам рассма­тривать только решения по фунда­ментам, если геологические условия характеризуются неоднородностью и сложностью, а также решения ин­женерного обеспечения домов. В настоящее время, чтобы реализо­вать такой подход, застройщику ну­жно построить один из домов и по­лучить по нему заключение органа государственного строительного надзора, только после этого он мо­жет претендовать на то, чтобы ос­тальные дома рассматривались в ка­честве типовых. А это потеря как минимум года, а то и больше.

Таким образом, предлагаемая процедура экспертизы не усложнит, а упростит работу застройщика с го­сударственной экспертизой, при этом существенно сократятся финансовые и временные затраты на экспертизу, а контроль со стороны государствен­ного органа за градостроительной деятельностью в ключевых и принци-пиапьных вопросах не будет утрачен.

ПРОМЫШЛЕННОЕ И ГРАЖДАНСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО 6/2010

Кроме того, начиная работу на пред-проектной стадии, экспертиза полу­чает возможность заранее выдать свои рекомендации заказчику и тем самым помочь в разработке проект­ной документации.

2. Включить в предмет государст­венной экспертизы проектной доку­ментации проверку ее соответствия документации по планировке терри­тории, градостроительному плану земельного участка и техническим условиям.

3. Внести изменения в норматив­ные правовые акты, исключив из объектов, подлежащих:

• государственной экспертизе — сети инженерно-технического обес­печения, рассмотренные государст­венной экспертизой в составе проек­та планировки;

• экологической экспертизе — объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов IV и V класса опасности;

• экспертизе промышленной безо­пасности — опасные производст­венные объекты, подлежащие рас­ширению, техническому переосна­щению, консервации и ликвидации.

Изменения в законодательстве о градостроительной деятельности, направленные на предоставление застройщикам больших прав, сокра­щение ограничений и контрольных функций со стороны государствен­ных органов, необходимы. Этот про­цесс должен и будет идти, но, самое главное, при этом не потерять «бра­зды правления». Для застройщика, иностранного инвестора, в конце концов, главное — это прибыль. Из опыта известно, к чему приводит по­гоня за прибылью, когда всеми правдами и неправдами возводятся микрорайоны с чрезмерной плотно­стью застройки, без решения соци­альных и транспортных проблем, без надежного инженерного обес­печения, с отступлениями от сани­тарных, экологических нормативов, требований противопожарной и иной безопасности. Возникают ог­ромные производственные, торго­вые и складские комплексы без уче­та интересов граждан, проживаю­щих в регионе, приводящие к кол­лапсу на дорогах.

Примером негативных проявлений ускоренных действий по разгосудар­ствлению строительной отрасли, ее либерализации могут служить воз­никшие проблемы с саморегулируе­мыми организациями в сфере строи­тельства. Хотя целью нововведений было удешевить строительство и уст­ранить административные барьеры.

Бесспорно, градостроительное законодательство нуждается в по­стоянном и планомерном развитии и совершенствовании. Постепенно, по мере создания и укрепления меха­низмов технического регулирова­ния, которые, надо признать, нахо­дятся еще в зачаточном состоянии, возможно расширение полномочий негосударственной экспертизы.

Первоочередной задачей строи­тельной отрасли нужно считать соз­дание полноценной системы техни­ческих регламентов и норм и только после этого рассматривать вопросы расширения полномочий негосудар­ственной экспертизы. В настоящее же время предложенные изменения Градостроительного кодекса РФ могут только развалить создававшу­юся годами систему государствен­ной экспертизы без ее сколько-ни­будь полноценной замены .

6/2010 ПРОМЫШЛЕННОЕ И ГРАЖДАНСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

УДК 69(083.75)